原標題：央行官員：將更多金融活動和金融擴張行為納入宏觀審慎管理范圍
作者：云掌財經/田小嬌
今年是改革開放四十周年。習近平總書記指出，改革開放近四十年來，在中國共產黨領導下，中國人民憑著一股逢山開路、遇水架橋的闖勁，憑著一股滴水穿石的韌勁，成功走出一條中國特色社會主義道路。四十年來，改革已從農村到城市、從經濟領域到其他各個領域全面展開，逐步深化；對外開放的大門從沿海到沿江沿邊、從東部到中西部循序打開，全方位推進。金融領域的改革開放更是其中一道靚麗的風景線。為此，本刊特別開設專欄，以歷史親歷親為者的視角，回顧和總結這段偉大的歷程。對改革開放最好的紀念，就是不斷在改革開放中取得新的進展。
改革開放四十年來，我國金融法治建設不斷加強，基本建立了既符合國情又與國際接軌的現代金融法律體系，形成了以《中國人民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《證券法》《保險法》等基礎金融法律為核心，相關行政法規、部門規章及規范性文件為重要內容的金融法律制度框架，為金融業改革發展奠定了較為扎實的制度基礎。
歷程回顧
我國金融法治建設大體可以分為三個階段。
金融法律制度奠基階段(1978~1994年)
黨的十一屆三中全會拉開了我國經濟體制改革大幕。在鄧小平同志“要把銀行真正辦成銀行”思想指導下，金融體制改革開始有計劃、有步驟地啟動，金融體系與金融法律制度建設也與此相適應地展開。
1983年9月國務院發布《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，正式確立中央銀行制度。1986年1月國務院發布的《銀行管理暫行條例》，明確了人民銀行、專業銀行和其他金融機構在我國金融體系中的法律地位及職責、銀行業務運行規則，為信用工具的使用和發展提供了法律保障。隨著金融改革從銀行業擴展到保險、證券等行業，《保險企業管理暫行條例》《企業債券管理條例》《股票發行與交易管理暫行條例》《證券公司管理暫行辦法》等法規、部門規章先后頒布，促進了非銀行金融體系發展，推動了金融市場的建立。國務院還相繼制定了《外匯管理暫行條例》《金銀管理條例》《現金管理暫行條例》《儲蓄管理條例》等法規，為這些業務領域的管理與運營確立了基本規則。為配合金融對外開放和涉外業務開展，《經濟特區外資銀行、中外合資銀行管理條例》《境外金融機構管理辦法》《外資金融機構管理條例》等行政法規陸續頒布。這一時期金融立法的特點是填補空白，具有濃厚的急用先行色彩，即先以國務院法規形式為恢復和發展我國金融體系提供一個初步的制度基礎，運行一段時間后再總結上升到國家法律層面，這也體現了“摸著石頭過河”的漸進式改革的方法論。
金融法律制度框架形成階段(1995~2011年)
1993年12月國務院發布《關于金融體制改革的決定》，明確了與社會主義市場經濟改革方向相一致的金融改革的主要內容：建立以中央銀行為核心的金融宏觀調控體系，建立國有商業銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系，建立統一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場體系；把人民銀行辦成真正的中央銀行，把專業銀行辦成真正的商業銀行。這一時期金融法治建設即圍繞以上金融改革目標展開。
1995年可謂是我國“金融立法年”，全國人大常委會在這一年內相繼通過了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》《票據法》《擔保法》《全國人大常委會關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，在較短的時間內搭建起了我國金融法律規范的基本框架，充分體現了我國社會主義立法體制集中高效的優越性。
《中國人民銀行法》一頒布便成為我國金融法律體系的核心。它確立了人民銀行作為我國中央銀行的法律地位，明確了人民銀行主要職能和具體職責、我國貨幣政策目標、人民銀行獨立性等，這些中國央行的基本制度安排既符合國情又體現了國際央行數百年發展的普遍性規律，具有強大的生命力。《商業銀行法》首次將商業銀行定義為擁有經營自主權、按照公司制原則規范運作的企業法人，確立了商業銀行作為獨立民事主體的法律地位，為把商業銀行建成真正的現代金融企業和后來的四大國有商業銀行股份制改造奠定了法律基礎。《保險法》規定了保險機構設立、業務范圍及資金運用方式，明確了保險人與被保險人間權利義務的對等關系等內容。《擔保法》和《票據法》為規范金融機構經營行為、促進資金融通、保障金融債權的實現提供了有力的法律依據。上述五部法律成為我國現代金融法律體系的重要基礎。
1998年全國人大常委會通過了《證券法》，對證券市場的基本原則、證券發行和交易、證券市場監管體制等基本問題作出了規定，奠定了我國證券市場發展的制度基礎；2001年通過的《信托法》，促進了信托市場的健康規范發展。同時國務院陸續制定發布了《外匯管理條例》(1996年)、《期貨交易管理暫行條例》(1999年)、《人民幣管理條例》(2000年)、《外資保險公司管理條例》(2001年)，標志著我國金融法律制度框架進一步完善。
2001年底我國加入世界貿易組織后，金融業進一步對外開放。2002年2月全國金融工作會議提出，要進一步加強金融監管，深化金融企業改革，改進金融服務，整頓金融秩序，防范和化解金融風險，維護國家金融安全，促進國民經濟持續快速健康發展；同年11月黨的十六大宣布我國社會主義市場經濟體制初步建立，改革開放進入完善社會主義市場經濟體制的新階段。與此相適應，2003年12月全國人大常委會修訂了《中國人民銀行法》《商業銀行法》，并通過《銀行業監督管理法》。這次修法的主要目標是將銀行業日常監管職能與央行分設，確立分業監管格局。因此在修法上主要是“做減法”，將原《中國人民銀行法》中的央行金融監管職能大幅剝離；從立法的角度“做加法”，即新制定《銀行業監督管理法》，明確由銀監會承接和發展原來由央行承擔的金融監管職能。新修訂的《中國人民銀行法》一是新增了防范和化解金融風險、維護金融穩定職能，二是新增了反洗錢職責。同年10月全國人大常委會通過了《證券投資基金法》，為基金業的規范發展提供了基礎法律框架。2006年10月全國人大常委會通過《反洗錢法》，確立了我國反洗錢監管體制，明確了金融業和特定非金融行業反洗錢要求。2004~2009年，《保險法》《票據法》《證券法》《外匯管理條例》等先后修改，《外資銀行管理條例》《期貨交易管理條例》《機動車交通事故責任強制保險條例》等法規相繼出臺或修改，保障了金融市場、機構、業務等的規范發展。分業監管體制下，各金融管理部門為了實施金融宏觀調控和金融監管、推動金融改革，根據上位法出臺了大量部門規章和規范性文件，與基礎法律法規一起構成了比較全面的金融法規體系。
在經濟體制改革深化過程中，多年積累的問題和深層次矛盾逐漸顯現，我國金融領域風險因素增加，少數金融機構出現風險。為此我國及時健全法制，全國人大常委會1995年通過了《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，1998年通過了《關于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》，1997年《刑法》修訂時對金融犯罪予以專節規定并且此后多次補充完善；國務院先后發布《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》(1998年)、《金融違法行為處罰辦法》(1999年)、《金融機構撤銷條例》(2001年)、《證券公司風險處置條例》(2008年)。這些法律法規對防范化解金融風險、維護金融秩序、保護市場各方合法權益、打擊金融領域違法犯罪，發揮了重要作用。
金融法治建設全面推進階段(2012年以來至今)
黨的十八大作出全面依法治國的重大決策和戰略部署，指出“法治是治國理政的基本方式”，同時提出要深化金融體制改革，健全促進宏觀經濟穩定、支持實體經濟發展的現代金融體系。在全面深化改革和全面依法治國背景下，加快完善種類齊全、結構合理、服務高效、安全穩健的現代金融市場體系，客觀上要求金融管理部門和有關部門從立法、執法、司法、法治宣傳教育等環節全面加強金融法治建設。
金融立法方面，《農業保險條例》(2012年)明確規定對農業保險給予多項政策支持，對規范農業保險活動、提高農業抗風險能力、穩定農業生產、保護農民利益具有重要意義；《征信業管理條例》(2013年)解決了征信業發展中無法可依的局面，有利于規范征信活動，保護當事人合法權益，引導、促進征信業健康發展，推進社會信用體系建設；《存款保險條例》(2014年)是加強金融監管、完善金融機構市場化退出機制、防范金融風險的重要舉措，有利于完善我國金融安全網，保護存款人合法利益，提高公眾對銀行體系和金融制度的信心，維護金融穩定。《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》（2015年），明確保障金融消費者八項基本權利，對金融機構行為提出規范措施，建立了監督管理和保障機制。此外，《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（2015年）明確了鼓勵創新、防范風險、趨利避害、健康發展的總體要求和互聯網金融領域具體規則邊界、監管職責分工。
金融執法方面，2007年處置非法集資部際聯席會議建立，加強了監管部門和地方政府快速反應機制和配合協調。2013年金融監管協調部際聯席會議制度建立，加強了信息共享和監管合作，協調配合執法。我國和其他國家或地區的跨境監管合作機制也日趨健全。金融管理部門不斷建立健全金融執法工作，完善規則和程序，強化日常監管，探索由事前控制向事前事中事后全流程監管轉型，提升監管和執法效果，加強執法責任；對執法人員加強培訓考核和監督管理，提高人員素質能力和執法行為規范化水平；積極推行法律顧問制度和公職律師制度，進一步增強法治隊伍力量，促進依法履職。證券、期貨等交易場所和銀行間市場、行業協會等積極履行自律管理職責，有效維護了市場交易秩序。
金融司法和金融法治宣傳教育均取得較大成效。隨著金融業發展，金融類糾紛案件大大增加。人民法院嚴厲打擊金融犯罪和非法集資、電信詐騙等涉及金融領域的犯罪，有效發揮了化解矛盾糾紛、保護合法權益、維護社會穩定的重要作用；同時積極探索新型、疑難案件的法律適用標準，探索創建金融法院、金融法庭。2018年4月全國人大常委會決定設立上海金融法院，更好發揮人民法院在防范金融風險、促進實體經濟和金融良性循環、推動金融深化改革等方面的司法服務和保障職能，促進金融監管部門與金融法院間的協作溝通，推動形成共識與合力；適應金融領域糾紛高度專業特征，統一金融司法裁量，推動完善金融領域相關立法及司法解釋。總之，黨的十八大以來，金融機構依法合規經營的自覺性明顯增強，持續開展的金融法治宣傳教育起到了增強全社會金融法治觀念、促進自覺守法的作用。
金融法治工作展望
黨的十九大明確提出，要貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，并要求“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，守住不發生系統性金融風險的底線”。這是做好當前和今后一個時期金融法治建設工作的根本遵循。
貫徹落實中央金融監管體制改革部署
2017年以來，我國金融監管體制進行了重大改革：設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，切實落實部門監管職責；將銀監會和保監會合并組建為中國銀行保險監督管理委員會，負責統一監管銀行業和保險業；將擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度職責劃入人民銀行。貫徹落實金融監管體制改革精神，需要在立法層面加快推動修改《中國人民銀行法》，落實人民銀行統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司，統籌監管重要金融基礎設施，統籌負責金融業綜合統計的“三個統籌”職責，落實擬定金融業重大法律法規草案和制定審慎監管基本制度的職責。同時，結合金融體制改革的方向，統籌修訂和完善《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《證券法》《保險法》等金融領域重要法律，突出金融回歸服務實體經濟本源，全面建立功能監管和行為監管框架，強化綜合監管和穿透式監管，遏制監管套利。
加快金融風險防范體系法規建設
盡快修訂《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，進一步明確地方政府和相關部門責任，解決處置亂辦金融引發的相關風險法律依據和手段不足問題。研究建立金融機構風險有序處置機制，明確金融機構經營失敗和出現重大風險時的處置主體、處置程序、處置工具、成本分攤等制度安排。加快制定涉及系統重要性金融機構、金融控股公司、重要金融基礎設施、國有金融資本管理等的法律法規規章。完善對欺詐發行、內幕交易、市場操縱等的刑事法律規制。
填補金融領域立法空白和短板，促進金融服務實體經濟
出臺《金融統計管理條例》，明確金融管理部門和統計對象的權力義務，從拓寬統計領域、豐富統計內容、促進統計管理協同等方面提供法律支持和保障。將《期貨交易管理條例》上升為法律，統籌規范商品期貨和金融期貨市場。加快制定《非存款類放貸組織條例》，明確要求經營放貸業務非存款類組織必須持牌經營并接受監管，解決非存款類放貸組織法律地位不明、缺乏法律規范問題，明確地方政府的監管主體責任，同時加強消費者保護，促進行業健康有序發展。在借鑒國際經驗基礎上，研究制定金融消費者隱私保護特別立法。加強金融科技和創新的法律法規建設，明確金融創新的基本原則、監管方式和法律底線，形成金融創新和金融監管的良性互動機制，維護金融業穩定健康發展。加強促進金融服務實體經濟法規建設，使普惠金融和金融支持實體經濟、支持薄弱環節的行之有效的政策措施轉化為法律規則，督促和引導金融機構把更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好滿足人民群眾和實體經濟多樣化的金融需求。
完善宏觀審慎管理工具箱和政策框架
在完善貨幣政策框架的同時，豐富和創新宏觀審慎管理工具，強化宏觀審慎政策框架，將更多金融活動和金融擴張行為納入宏觀審慎管理范圍，加強對金融機構行為的引導，對跨境資本流動中的高風險行為進行更有針對性的逆周期調節，在宏觀審慎政策框架下推動監管政策和貨幣政策更好協調配合，既實現監管無死角，又防止政策力度和節奏疊加共振，推進金融治理體系和治理能力的現代化。
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